Obowiązujące przepisy, ograniczające kompetencje wojewodów, Straży Granicznej i urzędów pracy w zakresie kontrolowania i monitorowania procesu zatrudniania cudzoziemców, dopuszczały do nagminnego wykorzystywania wprowadzonych ułatwień w dostępie do polskiego rynku pracy do przyjazdu osób do krajów strefy Schengen w celach innych niż deklarowane podjęcie pracy w Polsce
W ocenie NIK obecny system wymaga zmian, gdyż działa na szkodę zarówno interesów gospodarczych Polski, jak i Unii Europejskiej. W związku ze zidentyfikowanymi w kontroli problemami, NIK zapowiada ogólnopolską kontrolę tego obszaru.
Najwyższa Izba Kontroli, współdziałając z Państwową Inspekcją Pracy, przeprowadziła na terenie województwa podkarpackiego kontrolę dotyczącą warunków zatrudniania i wykonywania pracy przez cudzoziemców. Izba zbadała obszar ubiegania się o dokumenty, pozwalające cudzoziemcom na podjęcie pracy w Polsce oraz faktyczną realizację zawartych w nich założeń.
Warunki zatrudnienia w rozumieniu Kodeksu Pracy były natomiast przedmiotem kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Uzasadnieniem dla podjęcia kontroli była rosnąca liczba cudzoziemców mających poszukiwać pracy w Polsce, zwłaszcza dzięki ułatwionej procedurze, tj. rejestracji oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom.
Wyniki kontroli wskazują, że obowiązujące regulacje prawne, znacznie ograniczające kompetencje wojewodów, Straży Granicznej i urzędów pracy w zakresie kontrolowania i monitorowania procesu zatrudniania cudzoziemców, dopuszczały do nagminnego wykorzystywania istniejącej sytuacji do przyjazdu osób do krajów strefy Schengen w celach innych niż deklarowane podjęcie pracy w Polsce.
Według rozwiązań obowiązujących w okresie objętym kontrolą, pracodawca mógł ubiegać się o zatrudnienie cudzoziemca w dwóch odrębnych procedurach: postępowania o wydanie zezwolenia na pracę przez wojewodę bądź rejestrowania przez urzędy pracy oświadczenia o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. NIK wskazuje, ze kluczowe różnice pomiędzy tymi dwoma wariantami dotyczyły m.in. kwestii płac: wniosek o wydanie zezwolenia musiał zawierać precyzyjnie określone warunki płacowe, a oświadczenie jedynie warunki przewidywane.
W efekcie w okresie 2014 - czerwiec 2015 na terenie województwa podkarpackiego 90 proc. dokumentów dotyczących planowanego zatrudnienia cudzoziemców stanowiły oświadczenia pracodawców.
W skali kraju w 2015 r. łączna liczba zarejestrowanych oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi wyniosła 782 222. Stanowi to wzrost o 102 proc. w porównaniu do roku 2014, w którym zarejestrowanych zostało 387 398 oświadczeń. W 2015 r. wojewodowie wydali ogółem 61 151 zezwoleń na wykonywanie pracy przez cudzoziemców. Stanowi to wzrost o 40 proc. w stosunku do roku poprzedniego, w którym wydano 43 663 zezwoleń.
Przeprowadzona przez NIK kontrola 1478 zezwoleń lub oświadczeń wydanych dla 10 podmiotów, które wystąpiły o zatrudnienie największej liczby cudzoziemców wykazała, że ponad 80 proc. cudzoziemców, którzy przekroczyli granicę RP na podstawie tych dokumentów w ogóle nie podjęło w Polsce legalnego zatrudnienia.
Podczas kontroli w Powiatowym Urzędzie Pracy w Przemyślu, NIK przeanalizowała 13 podmiotów (właścicielami byli obywatele Ukrainy), które w latach 2013 - czerwiec 2015 r. złożyły najwięcej - łącznie 2298 - oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom. Z informacji uzyskanych z ZUS wynikało tymczasem, że do ubezpieczenia społecznego zgłoszono 159 cudzoziemców, tj. niecałe 7 proc. Z kolei z informacji Urzędu Skarbowego wynikało że siedem z tych podmiotów w latach 2013 - 2014 w ogóle nie uzyskało przychodów. Inny z podmiotów w latach 2013 - 2014 zarejestrował 213 oświadczeń, na podstawie których granicę Polski przekroczyły 183 osoby, ale podmiot ten nie zatrudnił żadnego cudzoziemca.
W świetle obowiązujących przepisów pracodawcy ubiegający się o zezwolenie w Urzędzie Wojewódzkim lub składający w PUP oświadczenia o zamiarze zatrudnienia cudzoziemców, nie mieli obowiązku przedkładania dokumentów potwierdzających możliwość faktycznego zatrudnienia deklarowanej liczby cudzoziemców. Urzędy nie miały z kolei uprawnień do weryfikowania takiej możliwości. Stwarzało to poważne ryzyko wydawania zezwoleń i rejestrowania oświadczeń podmiotom, niemającym zamiaru ani możliwości zatrudnienia.
Co więcej ‑ za wyjątkiem zawodów regulowanych ‑ pracodawcy nie mieli obowiązku dokumentowania kwalifikacji zawodowych cudzoziemca. Z tego powodu ani Urząd Wojewódzki, ani PUP, nie weryfikowały kwalifikacji zawodowych cudzoziemców ubiegających się o pracę.
Warunkiem uzyskania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca było wykazanie przez pracodawcę, że nie może on zaspokoić potrzeb kadrowych na krajowym rynku pracy. Pracodawcy często pozorowali poszukiwania zawyżając stawiane wymagania lub zaniżając proponowane wynagrodzenie, w celu otrzymania od starosty informacji o braku możliwości zaspokojenia potrzeb. Po otrzymaniu takiej informacji, pracodawca mógł wystąpić o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca niespełniającego stawianych wcześniej wymagań.
W przypadku rejestracji oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca, PUP nie miał podstaw do weryfikowania kwalifikacji zawodowych cudzoziemca, ani przeprowadzenia testu lokalnego rynku pracy.
Wojewoda Podkarpacki, PUP i Straż Graniczna nie posiadały wspólnego systemu gromadzenia informacji o cudzoziemcach, którzy faktycznie podjęli zatrudnienie. Praktycznie uniemożliwiało to kompleksową weryfikację legalności zatrudnienia. Podmioty te nie miały obowiązku ani prawnej możliwości utworzenia wspólnego systemu gromadzenia informacji o cudzoziemcach. Skontrolowane urzędy nie posiadały wiarygodnych informacji o zaprzestaniu zatrudniania cudzoziemca, który przyjechał na podstawie oświadczenia. Pracodawcy nie mieli obowiązku poinformowania organu wydającego zezwolenie lub rejestrującego oświadczenie w PUP, o rozpoczęciu pracy przez cudzoziemca. W przypadku niezgłoszenia się lub niepodjęcia zatrudnienia przez cudzoziemca, który uzyskał zezwolenie, pracodawca miał obowiązek zawiadomienia o tym wojewody, ale dopiero po trzech miesiącach. Z kolei w przypadku oświadczeń pracodawcy nie mieli w ogóle obowiązku zawiadomienia PUP o niepodjęciu pracy przez cudzoziemca.
W ocenie NIK bez dostępu do informacji o rozpoczęciu i zakończeniu pracy przez cudzoziemca, organy państwa nie mają możliwości prawidłowej realizacji zadań związanych z zatrudnianiem cudzoziemców.
Nawet Straż Graniczna nie mogła skutecznie realizować kontroli zatrudnienia oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców, ponieważ nie dysponowała wystarczającymi danymi o zatrudnieniu cudzoziemców.
Pomimo tego, kontrola wykazała przykłady skutecznych działań tej formacji: Działania placówki Straży Granicznej w Jasionce doprowadziły do dwóch procesów karnych, w których udowodniono 6 osobom założenie łącznie 17 podmiotów, w celu wyłudzania wiz, rejestrację 2.333 oświadczeń i złożenie 184 wniosków o zezwolenie na pracę, bez zamiaru zatrudnienia cudzoziemców, lecz w celu wykorzystywania systemu zatrudniania cudzoziemców do czerpania korzyści finansowych związanych z wyłudzaniem wiz.
Trudności z kontrolowaniem zatrudnienia cudzoziemców napotkała również współpracująca z NIK Państwowa Inspekcja Pracy. Do kontroli PIP wytypowano 12 pracodawców. W 7 z tych podmiotów nie można było przeprowadzić kontroli, gdyż żaden z tych pracodawców nie przebywał w Polsce, w firmach nie było również żadnego pracownika. U 4 z 5 pracodawców, których kontrola była możliwa, PIP stwierdziła 70 przypadków naruszenia praw pracowniczych zatrudnianych cudzoziemców, m.in.: zawieranie umów cywilnoprawnych zamiast umów o pracę, zaniżanie wynagrodzeń, zatrudnianie bez zaświadczeń lekarskich i szkoleń bhp.
Uwagi i wnioski NIK
W ocenie NIK brak możliwości weryfikacji zawodowych kwalifikacji cudzoziemców oraz zasadności wniosków o ich zatrudnienie, uniemożliwiał realizację celu, dla którego wydawane były zezwolenia, tj. zatrudnienia osób o określonych kwalifikacjach, deficytowych na rynku krajowym. Brakowało przepisów, które dawałyby możliwość odmowy wydania zezwolenia, w sytuacji gdy cudzoziemiec nie spełnia wymagań, nie posiada kwalifikacji i umiejętności do pracy, którą ma wykonywać. Wskazuje to, że system był niepełny i nieskuteczny ze względu na brak mechanizmów przeciwdziałających jego nadużywaniu. W ocenie NIK, umożliwiało to obywatelom innych państw zakładanie w Polsce firm, których jedynym faktycznym celem jest transfer osób do strefy Schengen.
Na podstawie ustaleń kontroli NIK stwierdziła, że obecny system działa na szkodę zarówno interesów gospodarczych Polski (ochrona polskiego rynku pracy) oraz UE i wymaga zmian w celu zabezpieczenia przed patologiami.
W związku z ustaleniami kontroli, Prezes NIK zdecydował o przeprowadzeniu ogólnopolskiej kontroli specjalnej, poświęconej zapobieganiu wyłudzania prawa wjazdu na teren UE w celach innych niż wykonywanie pracy na warunkach określonych w zezwoleniu lub deklarowanych w oświadczeniu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi.
NIK, fotolia