Minister Finansów nie przygotował należycie reorganizacji obszaru IT, w dodatku nie pełnił prawidłowo nadzoru nad spółką celową Aplikacje Krytyczne. Spółka tworzyła oprogramowanie dla ministerstwa bez uzgodnionych kosztorysów i na podstawie przeszacowanych dotacji

Nie wystawiła także żadnych faktur za swoje usługi, wbrew umowie z ministrem. Z kolei zmiany w obszarze IT w resorcie finansów spowodowały odpływ specjalistów.

Na przemian decydowano o centralizacji usług wsparcia informatycznego, po czym ze zmian się wycofywano. Ponadto w ministerstwie oraz w Centrum Informatyki Resortu Finansów nierzetelnie prowadzono księgi rachunkowe. W związku z tym NIK złożyła zawiadomienia do prokuratury i urzędu skarbowego.

Delegatura NIK w Poznaniu, która zrealizowała ww. kontrolę uznała, że zadania związane m.in. z rozwojem i utrzymaniem oprogramowania oraz udzielaniem zamówień teleinformatycznych były rozproszone i realizowane w różnym zakresie przez jednostki resortu finansów, Ministerstwo Finansów, Centrum Informatyki Resortu Finansów oraz Aplikacje Krytyczne sp. z o.o. – spółkę celową Skarbu Państwa, utworzoną w 2016 r.

Funkcjonowanie przyjętego modelu realizacji zadań publicznych Minister monitorował w sposób nierzetelny. Podejmowane w latach 2017–2023 (do zakończenia kontroli NIK) działania związane z przebudową obszaru IT w resorcie finansów powodowały negatywne zmiany w całym resorcie finansów, w tym o charakterze majątkowym i kadrowym.

Od 1 stycznia 2021 r. Centrum Informatyki Resortu Finansów (CIRF) miało pełnić funkcję informatycznego centrum usług wspólnych resortu, zapewniając pełną obsługę informatyczną wszystkich jednostek. Miała tam zostać zintegrowana infrastruktura informatyczna w celu dostarczenia podatnikom najlepszej jakości usług i stworzenia optymalnego środowiska do powstawania i obsługi przyjaznych, zaawansowanych rozwiązań. CIRF miało też realizować usługi wsparcia bezpośredniego dla jednostek KAS.

Powyższe zmiany nie zostały rzetelnie przygotowane. Jednym ze skutków reorganizacji obszaru IT w Ministerstwie Finansów (MF) w 2021 r. był odpływ w latach 2021–2022 blisko 280 wyspecjalizowanych pracowników IT, którzy zostali przeniesieni do CIRF m.in. z izb administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej czy Krajowej Szkoły Skarbowości. Spośród 1,6 tys. pracowników IT przenoszonych do CIRF już w grudniu 2020 r. ponad 90 nie wyraziło na to zgody, a niektórzy zrezygnowali z pracy w resorcie.

Zmiany miały objąć też przeniesienie części majątku ruchomego IT z 708 jednostek MF do CIRF – w terminie do końca maja 2021 r. Brak analizy prawnych i technicznych uwarunkowań tej operacji sprawił, że w kwietniu 2021 r. poddano w wątpliwość zasadność i faktyczną możliwość wykonania tego obowiązkuz uwagi na wysoki stopień komplikacji procesu inwentaryzacji tego majątku.

Inwentaryzację tę prowadziły 152 zespoły, a cała operacja wydłużyła się do 2022 r. Przy tym z jednostek MF i samego Ministerstwa nie zdołano przenieść wszystkich licencji na oprogramowanie do CIRF z powodów prawnych lub braku zgody producenta tego oprogramowania. Ostatecznie pod koniec roku 2022 w Ministerstwie wstrzymano przenoszenie licencji do CIRF.

Nie zawarto żadnych umów ustalających zasady, warunki i terminy użyczania przez CIRF majątku ITjednostkom MF. Nie ustalono też tej kwestii w regulacjach wewnętrznych. Zresztą przeciążone CIRF nie było w stanie przejąć i zaewidencjonować w wyznaczonym okresie takiej ilości sprzętu IT.

Do ksiąg rachunkowych CIRF nie wprowadzono ponad 161 tys. składników majątku ruchomego IT o wartości blisko 535 mln zł (lub wprowadzono z opóźnieniem), co naruszało przepisy ustawy o rachunkowości.

Po nieudanej reformie z 2021 r. kolejną reorganizację IT resortu finansów zaplanowano od 1 stycznia 2023 r. w celu wdrożenia tzw. nowego modelu IT, w ramach którego m.in. zadania rozwojowe IT miały zostać przeniesione z CIRF do spółki Aplikacje Krytyczne, a wsparcie bezpośrednie jednostek Krajowej Administracji Skarbowej – ponownie rozproszone w całym resorcie.

Jednakże i tym razem ani nie osiągnięto poprawy usług wsparcia, ani nie poprzedzono kolejnych zmian rzetelną analizą.

W listopadzie 2022 r. zdecydowano o decentralizacji usług wsparcia świadczonych dotąd w CIRF, co miało oznaczać przeniesienie blisko 1,5 tys. pracowników IT z CIRF z powrotem do macierzystych jednostek MF. Powołany zespół ostatecznie zarekomendował pozostawienie zadań wsparcia bezpośredniego w CIRF, a w maju 2023 r. zapadła decyzja o wstrzymaniu decentralizacji. Kierownicy jednostek najbardziej zainteresowanych wprowadzeniem tej zmiany nie byli na bieżąco informowani o jej przebiegu, a sama zmiana nie została rzetelnie przygotowana.

Zmiany wprowadzone w 2021 r. nie poprawiły jakości świadczonych przez CIRF usług wsparcia bezpośredniego dla KAS, na co skarżyli się także dyrektorzy izb Administracji Skarbowej. CIRF stale przekraczało terminy wykonania świadczonych usług, a w obsługiwanych jednostkach brakowało dostępnych na miejscu informatyków. W 2022 r. bywało, że w poszczególnych miesiącach nie rozwiązano w uzgodnionym terminie żadnego zgłoszenia (w ramach niektórych usług) w systemie Centralny Service Desk.

Ministerstwo przyjęło model finansowania działalności CIRF polegający na nieustannym dostosowywaniu planu finansowego do wydatków jednostki. Limity środków przyznawane Centrum w ustawach budżetowych były zbyt niskie, toteż minister finansów nieustannie (nawet 143 razy w ciągu jednego roku) zwiększał pulę tych środków i przesuwał je pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej.

Kolejne plany budżetowe CIRF musiały być zwiększane (rekord to ponad 335%), a z racji długotrwałości postępowań o udzielenie zamówienia publicznego środki nie były wykorzystywane w danym roku, dlategoprzesuwano zaplanowane, a niezrealizowane zadania do wykazu wydatków niewygasających, by móc je zrealizować z tych środków w kolejnym roku.

Utworzona w 2016 r. Spółka celowa Skarbu Państwa, Aplikacje Krytyczne sp. z o.o. (AKMF), zajmowała się wytwarzaniem oprogramowania na rzecz MF. Oprogramowanie to dostarczała resortowi nieodpłatnie, co dawało jej podstawy do tego, by za wynagrodzeniem świadczyć usługi dotyczące utrzymania dostarczanych produktów i konsultacji, tym samym generując przychód.

Powołanie AKMF miało doprowadzić do redukcji obciążeń organów administracji podatkowej m.in. poprzez zmniejszenie nieuzasadnionych kontroli oraz do poprawy konkurencyjności podmiotów prawidłowo wypełniających swoje zobowiązania wobec budżetu państwa.

Z powodu braku ewaluacji ustawy o spółce celowej minister finansów nie miał udokumentowanych analiz potwierdzających, że rozwiązano problemy i osiągnięto cele, dla których powołano spółkę Aplikacje Krytyczne.

Ministerstwo wskazywało kontrolerom, że luka VAT została zredukowana dzięki uchwaleniu ustawy i dostarczeniu przez AKMF rozwiązań informatycznych – ale nie poparło tego rzetelną analizą. Tymczasemliczba kontroli podatkowych i celno-skarbowych (w tym w zakresie podatku VAT) nie zmniejszyła się, a w latach 2020–2022 wręcz wzrosła: o 42% liczba kontroli celno-skarbowych i o 16% liczba kontroli podatkowych.

W ocenie NIK niezbędne było przeprowadzenie rzetelnej oceny wpływu ustawy o spółce celowej, która umożliwiałaby uzyskanie pełnej i wiarygodnej informacji na temat celowości takiej interwencji państwa oraz korzyści i kosztów związanych z utworzeniem spółki celowej.

Kontrola NIK wykazała, że w latach 2017–2023 Aplikacje Krytyczne sp. z o.o. nie wystawiła ani jednej faktury w celu rozliczenia świadczonych na rzecz ministra usług, mimo że je realizowała w ramach zleceń na tworzenie oprogramowania. Było to niezgodne z umową z ministrem i ustawą o spółce celowej.

Sam minister przez te 6 lat nie monitorował spółki w sposób należyty i nie doprowadził do prawidłowych rozliczeń.

Z umowy między MF a AKMF w 2019 r. wykreślono obowiązek przedstawiania wyceny zleceń na oprogramowanie. Zaprzestano sporządzać kosztorysy realizacji zleceń przez AKMF, co było niezgodne z zasadami gospodarności, jako że na etapie planowania minister nie znał zakładanych kosztów realizacjiposzczególnych prac przewidzianych umową.

Spółka przesyłała ministrowi informacje o wartości przekazywanego resortowi oprogramowania dopiero na początku kolejnego roku, co wykluczało rzetelną ocenę, czy w grę wchodziły rozwiązania tańsze.

Ministerstwo nie kontrolowało zależności pomiędzy wysokością przyznawanej Spółce dotacji a wartością wytworzonego i przekazywanego nieodpłatnie Ministrowi oprogramowania. W 2019 r. AKMF wykorzystały 16,3 mln zł z przyznanej i otrzymanej dotacji, natomiast wartość produktów wtedy wytworzonych i przekazanych nieodpłatnie ministrowi była kilkukrotnie niższa od wartości dotacji podmiotowej na ten rok.

W kolejnych latach wartość produktów dostarczonych do MF również była niższa niż kwoty przyznawanych wówczas środków z dotacji podmiotowych.

W 2022 r. spółka wniosła o zmniejszenie dotacji podmiotowej o łącznie kilka milionów złotych, jednakrealizowała dodatkowe, nieuwzględnione wcześniej w planie na 2022 rok zlecenia pracy. W całym roku 2022 występowała istotna różnica w wysokości otrzymywanych w transzach środków z dotacji podmiotowej, a ich wykorzystaniem. To również świadczy o braku kontroli Ministra nad funkcjonowaniem AKMF.

W latach 2020–2022 AKMF wydatkowały środki publiczne w sposób niecelowy i nieoszczędny (m.in. najem biura w Krakowie dla 8 osób, które przez pół roku stało puste, ale spółka ponosiła koszty związane z jego utrzymaniem). Spółka zlecała także doraźnie usługi prawne, choć miała własny zespół prawny – za zlecenia te w latach 2020–2022 płacąc za nie ze środków z dotacji podmiotowej. Tego również minister nie monitorował.

Zarząd AKMF tylko raz na rok, wbrew przepisom aktu założycielskiego, aktualizował roczny plan operacyjny, a w 2019 r. aktualizacji takiej nie dokonał wcale. Minister nie podjął w związku z tym żadnych działań nadzorczych.

Oprogramowanie przekazywane nieodpłatnie przez AKMF ewidencjonowano w Ministerstwie w znacznej części z opóźnieniem (sięgającym nawet 699 dni), a więc niezgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych i z ustawą o rachunkowości – i dotyczyło to 79% oprogramowania o łącznej wartości inwentarzowej 60,3 mln zł. W latach 2021-2022 w CIRF nie wprowadzono lub wprowadzono z opóźnieniem do ksiąg rachunkowych Centrum składniki majątku o wartości blisko 535 mln zł. Nie zaewidencjonowano także operacji gospodarczych na kwotę 325 mln zł, co przekładało się na nierzetelność ksiąg rachunkowych Centrum.

W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami NIK skierowała do właściwego naczelnika urzędu skarbowego oraz do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnieniaprzestępstwa skarbowego oraz przestępstwa polegającego na nierzetelnym prowadzeniu ksiąg rachunkowych Ministerstwa oraz CIRF.

NIK